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檢察機關案件評查制度的認識與思考
時間:2017-08-04  作者:呂華  新聞來源:  【字號: | |

  內容摘要:案管工作是高檢院為適應信息化發展的時代要求,大力實施科技強檢戰略、提升檢察工作現代化水平和執法公信力的重要創新舉措。案件質量評查又是案管工作的重要內容之一,對于規范檢察干警執法行為、提高辦案質量和效率發揮著十分重要的監督職能。本文從案件質量評查的必要性入手,深入剖析案件質量評查中存在的問題,并對如何做好案件質量評查工作提出相關對策。 

   關鍵詞:案件質量評查  必要性  問題  對策 

  案件評查是檢察機關案管工作的一項重要職能,主要是通過對已辦結案件進行評查,查找分析案件質量存在的問題,促進案件質量的提高,確保司法公正。加大案件質量評查力度對于深化檢察管理改革、促進檢察工作內在水平提高有著十分重要的意義。目前,檢察系統推行的案件信息公開制度,對案件質量提出了更高的要求。下面筆者就如何開展好檢察機關的案件質量評查工作進行論述,以供交流。  

  一、 構建案件質量評查制度的必要性。 

  (一)案件評查制度的法理基礎。 

  當今世界,不論是奉行職權主義的大陸法系國家還是強調當事人主義的英美法系國家,都已經接受了管理型司法的理念并將其作為司法改革的方向。案件質量評查制度正是在確保檢察人員辦案地位和檢察權完整的前提下,對檢察人員和檢察工作實行監督式的管理,其存在具有深厚的法理學依據和制定法根據。從法理學的角度講,在進行檢察制度設計時,已充分考慮到了檢察機關內部、上級院對下級院的領導、管理與監督,但這種監督只是一種常規的管理,在監督的廣度及深度上都有很大的局限性,司法公正要求在更大的范圍內對檢察機關的辦案質量進行監督。從現行檢察院組織法、刑事訴訟法等相關法律來看,沒有設置案件評查內容和機構,但從法律精神上看,案件評查制度具有以下三個方面合法性與合理性: 

  一是權力本身的特性決定了檢察權必然要受到監督和制約。檢察機關是法律監督機關,檢察權具有法律監督功能,此種功能具有外向性,如何針對檢察機關對外法律監督行為進行內部監督呢?案件評查則是一種有效的內部監督形式。 

  二是現代司法理念批判性的特征決定了司法活動要在批判和反思中發展,F代司法理念的批判特征不僅要求檢察官對案件審理的客觀事實和法律適用作出獨立的判斷,而且意味著對司法活動自身也要進行經常性地批判和反思。案件評查正是檢察機關自身對檢察權行使的自我批判,其目的不是否定,而是通過自我評判和反思使得司法活動維持一種勃勃向上的動力,實現自我超越和不斷發展。 

  三是司法程序化的內在特征決定案件監督管理必須科學化、規范化。司法程序化是司法現代化的本質要求,其核心在于司法權的行使必須依賴嚴格的程序設置和制度構架,案件評查制度正是以程序化的評查作為監督依據,符合現代司法理念要求。案件評查是一種事后的評價,但這種事后評價對將來的案件辦理是一種事前引導,實質上也是一種評價機制,這是建立案件評查制度的基點。案件評查工作是檢察機關案件質量監督方式的改革,與傳統監督方式相比,這種事后評查回歸到對檢察權監督的本質具有正當性。案件評查并不是對檢察官正在審查案件的干預,而是通過對審結案件的事后監督檢查,主動發現先前活動中存在的差錯,進而通過監督功能的向前延伸來防止差錯案件的出現,引導檢察官正確辦案。這種引導功能不是干預,評查也是檢察官自律的一種機制,這種自律機制恰恰是司法獨立的保障而不是干擾[1]。 

  (二)案件質量評查的性質。 

  1、案件質量評查是一種事后監督。案件質量評查是對檢察環節已辦結的職務犯罪偵查、批捕起訴、刑事申訴、刑事賠償、訴訟監督等案件從立案到結案的各個程序及實體處理等方面所進行的一種事后監督,其作為一種非程序內的監督,并沒有介入到案件辦理的過程之中。案件質量評查與審查逮捕、審查起訴、刑事申訴等法定程序在制度屬性上不同,其主要目的不在于法律監督和權利救濟,而在于指導檢察官依法正確辦案。 

  2、案件質量評查是一種內部監督。檢察機關作為法律監督部門,其監督權不僅表現在強化對外的監督,還應表現在加強自身監督上。案件質量評查則是檢察機關內部對所辦案件質量的自查自評,是檢察機關對自身檢察權的一種自我評價,是檢察機關進行自我約束和監管的內部監督機制之一。 

  3、案件質量評查是一種綜合監督。案件質量評查工作涉及檢察機關各個業務部門,參與人員多,是案件質量控制的一個重要方面。通過案件質量監督評查,從立案到結案,從實體到程序,從事實證據到法律適用,全方位、多角度地對案件辦理的各環節進行監督管理,使檢察機關執法管理更加規范。通過評查,發現問題,分析原因,提出對策,切實落實整改,研究執法質量的現狀及發展態勢,使管理目標更明確[2]。 

  ()案件質量評查的作用。 

  案件質量評查在案件管理工作中的作用主要是發現案件質量存在的具體問題,提高執法管理工作的內在水平。 

  1、規范辦案作用。規范作用是案件質量評查最主要的功能。通過對案件的卷宗進行評查,查找案件存在的瑕疵,形成案件通報制度,對同類型的錯誤予以糾正,以此來發揮案件質量評查的規范作用,促使辦案人員在以后的辦案中認真辦案,嚴格規范。 

  2、質量監督作用。案件質量監督機制以加強案件管理為目標,把案件質量管理納入科學的軌道,能減少和杜絕檢察活動中的各種違規現象,保障辦案質量、效率和效果,建立檢察機關內部的監督機制。 

  3、考核評價作用。通過案件質量評查,將檢查結果作為考察檢察業務部門和檢察官評優評先的重要依據,與檢察官晉升、獎懲及年終考評掛鉤,促使檢察官增強責任心,不斷提高案件質量。 

  4、模范導向作用。通過對辦結案件的評查,培養檢察官統一的司法理念,統一執法尺度,引導檢察官正確辦案。發現優秀案件和法律文書,倡導好的執法方式、方法,總結疑難復雜案件的辦理經驗,促進執法質量的提高,全面提升檢察官素質。 

  (四)案件質量評查的意義。 

  1、開展案件評查工作是檢察機關維護公平正義的有力保障。案件質量評查正是檢察機關案件質量的重要保障,站在內部“管理、監督”和“最后防線”角度,采取一切有效措施,管理、監督好案件質量,使之真正起到案件質量的“過濾器”“安全閥”作用。切實做到嚴格規范、公正文明執法,推進權利運行的公開化、規范化,實現陽光檢務。讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。 

  2、開展案件質量評查工作是檢察機關預防司法腐敗的有效途徑。以權謀私、徇私枉法、辦人情案、關系案、金錢案等司法腐敗現象在一定程度上還存在,嚴重影響檢察機關執法公信力和司法權威。通過案件質量監督評查,對案件進行事后監督,能有效地防止腐敗現象的發生,給腐敗行為有力的打擊[3]。 

  二、案件質量評查的現狀和存在的問題。 

  (一)案件質量評查的現狀。 

  最高人民檢察院的《案件管理規定》及新修訂的《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》,對案件管理工作的機構設置和職能范圍進行了明確規定,即案件管理中心的主要任務是對檢察機關辦理的案件實行統一受理、流程監控、案后評查、統計分析、信息查詢、綜合考評等,對辦案期限、辦案程序、辦案質量等進行管理、監督、預警,規范執法行為,提高辦案質量和效率,由此,案件質量評查的工作由案管部門承擔。 

  (二)案件質量評查現存的問題。  

  1、對案件質量評查工作的認識不夠。首先,對評查必要性認識不一。很多檢察官對于在法律規定的監督程序之外,有沒有必要再設立這種大規模的監督機制的認識不一,使得評查工作在檢察機關中不能得到普遍認同,故案件質量評查工作被有些檢察官看作是走形式,在工作開展中遇到了很多障礙。其次,很多檢察機關面臨案多人少的現狀,檢察官整日忙于辦理案件,部分案件中不可避免地出現一些程序或者實體性的問題。由于案件質量評查針對的是所有已進入工作程序的案件,因此在評查案件時不可避免地要發現檢察官辦案過程中的問題,對此部分檢察官在思想上對案件質量評查是有所抵觸的。 

  2、案件評查機構的設置及人員配置不到位。目前實踐當中,基層檢察院案件質量評查工作模式基本分為兩種,第一種是所有案件均由案管部門評查;另一種是案管辦牽頭成立案件評查委員會,所有案件全部由案件評查委員會評查,案管部門負責日常事務性工作。兩種評查模式各有利弊,但是,無論運行哪種模式,都受人員不足的限制。 

  第一種模式下案件均由案管部門負責評查,基層院一直以來面臨著案多人少的矛盾,案件管理部門一般配備工作人員二至四名,由于案件管理工作涉及收送案件、案件流程監控、案卡統計分析、法律文書管理、電子卷宗制作、律師接待、案件質量監督管理及日常事務性工作等方方面面,工作內容繁多、流程瑣碎,雖每人分工不同,但指定僅負責案件質量評查工作專職人員恐難以做到。而且案管部門的工作人員并不一定是精通業務的資深檢察官,有些甚至未曾在業務一線工作,這就可能出現案件評查人員不熟悉檢察各項業務,導致評查工作不到位、不深入、流于形式的現象。對于第二種模式,全部案件由評查委員會評查,有助于提高評查結果的權威性,但是被抽調的案件評查人員均有各自的日常業務工作,案件評查工作變相擠占了其他科室的工作人員和時間,所以不可能在案件質量評查上投入過多的精力,不利于提高評查工作的效率。這就使得案件質量評查缺乏專門的機構和專門的人員,案件質量評查不能常態化和專業化。案件評查的水平也就很難有大幅度的提升。 

  3、案件質量評查標準不統一、方法不科學。一是突擊評查的現象較為普遍。這種評查或由上級院組織,或由政法委、人大組織,往往針對某幾類案件進行集中式、臨時性的評查。因其針對案件范圍較為狹窄,又臨時組織抽調各部門干警參與,因而評查結果多帶有片面性,無法全面反映檢察機關整體的辦案質量和辦案水平。二是評查標準不夠具體,操作具有局限性。檢察業務的種類各異,適用法律也不盡相同,因此如何針對不同的檢察業務將評查工作具體量化、細化、規范化是一個難題。故制定的評查標準既不宜太細化,否則會影響檢察人員依法行使檢察權;又不能太宏觀,否則起不到監督的作用,可能帶來工作的隨意性。因此,要想使評查工作真正發揮作用,必須要制定操作性強、標準明確全面、粗細恰當的標準,得到辦案人員的認可,才能使評查工作真正發揮實效。三是存在“重程序、輕實體”的現象。因法律文書和卷面瑕疵等程序性問題較容易發現,評查人員往往側重于審查程序性問題。而對于案件實體性問題,一方面由于評查人員大多數不在辦案一線,不熟悉檢察業務,無法發現較深層次的問題;另一方面由于評查案件數量多、時間緊,評查人員沒有足夠時間深入研究每一個案件,故而實體性問題經常被忽視或一帶而過[4]。     

  4、案件評查的轉化效果不佳。通過對近幾年的案件質量評查結果來看,評查結果轉化運用不到位,評查效果不明顯,使得評查工作流于形式。案件評查結束后,案管部門都會將案件質量評查情況進行通報,并且要求各業務科室將評查出來的問題進行整改,雖然某些錯誤會得到改善,但整改后的效果不太明顯,涉及案件瑕疵的問題屢次出現,屢次整改,但是到下次評查中還是會重新出現。究其原因,是沒有建立相應的制裁措施,對于出現的不同情形的責任追究制度不明確未細化,可操作性不強,內部執法辦案監督流于形式。 

  5、案件質量評查沒有形成有效機制。從實踐操作來看,基層檢察院評查案件工作沒有形成常態化機制,表現出三大特點:第一,案件評查活動大多是在接到上級機關或者是政法委的通知后才被動展開,自身很少主動啟動這項工作;第二,每次所評查的案件基本上是自偵、不捕、不訴等影響巨大和社會關注度高的非常規案件,普通案件基本上不進行評查。 

  三、建立科學有效的案件質量評查機制的對策。 

  (一)樹立案件質量第一意識。應當引導干警充分認識到案件質量評查工作的目的在于提高檢察官自身素質、增強執法辦案能力,是強化檢察機關內部監督制約機制的需要。 

  (二)設置專門的案件質量評查機構。 

  根據最高人民檢察院《關于成立最高人民檢察院案件管理辦公室的通知》及新修訂的《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》規定要求,對案件管理工作(包括案件質量評查)的機構設置和職能范圍進行了明確規定。人民檢察院案件管理部門對檢察機關辦理的案件實行統一受理、流程監控、案后評查、統計分析、信息查詢、綜合考評等,對辦案期限、辦案程序、辦案質量等進行管理、監督、預警。應當在案管中心成立專門的案件質量評查小組負責案件評查,直接對檢察長負責。 

  (三)配足配強案件質量評查隊伍。 

  由于評查涉及的面很廣,評查的范圍包括偵查、立案、批捕、公訴等幾個環節的評查,評查的內容包括實體、程序的評查,及文書制作、案件裝訂等方面,評查工作要求專業性較強,因此,評查案件的人員應由業務精通、辦案經驗豐富的同志擔任,應當給案管部門分配足夠的人員,保障案件質量評查工作有專人負責。同時,要定期舉行培訓班、研討會等,為評查人員提供培訓和學習的機會,確保他們掌握最新的法律法規及法學前沿動態,提高其專業素養。對本院所辦理的案件進行常態化、專業性的評查。 

  (四)設置合理的案件質量評查標準和方法。 

  一是突出質量評查的靈活性。案管部門對案件質量負有監督職責,但不宜過度介入辦案過程,干擾辦案人獨立行使檢察權,因此一般是對已審結的案件進行檢查和評議,是一種事后監督。為便于監督管理,突出質量評查的靈活性,除固定的大規模全案評查外,可以靈活、隨時抽查社會影響較為重大的已審結案件,也可以只針對單一訴訟環節已審結的案件開展質量評查,例如已審結的審查逮捕案件,而非得等法院判決之后再進行。 

  二是細化評查細則和標準。制定的案件評查標準不但要具有針對性,同時還應全面周密、包括檢察執法的全過程;既要符合法律規定,又要有可操作性;既包含實體,又要兼顧程序。只有細化各項評查內容和項目,才能使評查結果更為客觀、真實、全面。應將評查分為程序操作、實體處理、文書卷宗三個部分,每部分下分為若干項,并逐項評分:程序操作可從采取強制措施是否恰當、手續是否齊全,是否依法為盲、聾、啞或者未成年犯罪嫌疑人申請法律援助,是否依法訊問犯罪嫌疑人等方面評判;實體處理可以從案件定性是否正確,認定事實是否正確,適用法律條款是否準確,數額認定是否準確,有無自首、立功情節等方面評判;文書卷宗可以從法律文書事實認定表述是否清楚、格式是否規范、是否有文字錯漏,卷宗裝訂順序是否正確、主要證據材料是否入卷、有無目錄及頁碼等方面評判。 

  三是構建“事前審查、事中監督、事后評查”為一體的質量評查機制。即受理案件時對移送法律文書、卷宗嚴格審查,案件辦理過程中對辦案期限、羈押期限等程序性問題進行監督,案件辦結后對全案進行質量評查。將案件辦理的整個流程均納入監督范圍,規范執法辦案程序,全方位、立體式對案件質量進行監督管理,提高案件辦理質量,促進檢察工作持續、穩定發展[5]。 

  (五)建立科學的案件質量評查考核和結果應用機制。 

   一是建立檢查考核機制,解決確保評查不走過場的問題。我們建立考核制度,將整個案件質量評查工作納入部門和個人年終績效考核。二是正確處理好糾錯、防錯和創優三者之間的關系。要在注重糾錯、防錯的基礎上,更注重創優。每年組織案件質量評優活動,評出本院的精品案件、優秀法律文書,以及辦案能手、辦案快手等,樹立模范典型,發揮案件評查的導向作用,激發辦案人員的工作熱情。三是建立案件質量評查結果應用機制,發揮案件評查的評價作用。案件質量評查既是對辦案工作的評查,也是對辦案人員的業務能力和執法水平的評查。將評查形成的考評等次及公正廉潔執法情況一律記入執法檔案,作為干警評先表模、晉職晉級和績效考核的重要依據,有利于檢察機關加強干部隊伍建設,促進檢察人員進一步規范司法行為,提高執法司法能力和水平6。 

  結語 

  案件質量評查是我國司法現代化進程中的一種新現象,良好的制度設計與良性的制度運行,必然會給我國司法現代化進程增加驅動力。隨著案件質量評查制度的逐步完善,案件質量評查的效能會逐步提高,案件質量評查制度也會在我國司法現代化的進程中發揮更大的作用。 

  注釋: 

  1]參見孫琳:《檢察機關案件評查制度的法理依據和現實依據》,北大法律信息網,訪問日期2016710日。  

  2]參見黃冬梅、杜正均:《如何構建和完善檢察機關案件質量評查制度體系》,正義網,訪問日期2016617日。 

  3]參見曹玉來、段琳茜:《檢察機關案件質量評查分析》,載《檢察建設》2014年第12期。   

  4]參見李治國、劉蔚琳、章艷虎:《案件質量評查的現狀及完善》,載《學理論中》2015年第1期。 

  5]參見孫冬華:《檢察機關如何開展號案件評查工作》,維普網,訪問日期2016312日。 

  6]參見趙軍紅、趙玉玉:《淺談基層檢察院案件質量評查工作中存在的問題及完善對策》,陜西法制網,訪問日期2016520日。 

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